NgN과 망 중립성 논의:

NgN과 망 중립성 논의:
역사적 배경과 쟁점 및 정책적 시사점

김도훈*

망 중립성 이슈는 1996년 미국이 개정한 통신법이 인터넷 환경, 특히 NgN 등 All-IP 컨버전스 환경에 부족한 부분이 많다고 판단하여, 이를 개정하려는 가운데 등장하였다. 망 중립성 논쟁의 지지 및 반대 입장의 논점은 일반적으로 ‘차별화 반대(no discrimination)’와 ‘가격규제 반대(no price regulation)’로 요약된다. 그러나 이외에도 기술, 시장, 문화, 철학, 세계화 등이 복잡하게 얽혀 있어서 하나의 대안만으로는 해결될 가능성은 없어 보인다. 본 고에서는 망 중립성에 대한 최근까지의 기사와 문헌 등을 종합하여 정리하고, COPE Act 등과 같이 관련 정책의 역사적 맥락과 배경을 소개한다. 또한 NgN과 관련하여 논쟁의 논점들을 보다 명확하게 밝힘으로써 향후 망 중립성 이슈의 진행 과정에 대하여 전망한다.▨

I. 서론: 망 중립성 이슈의 배경

2006년 초부터 Wall Street Journal을 비롯한 국내외 대중매체들은 인터넷 산업의 가치창출 및 수익흐름의 구조가 ISP(Internet Service Provider) 등 네트워크 사업자들로부터 Yahoo나 Google과 같은 대형 CP(Content Provider)로 이동하고 있는 징후가 발견된다고 보도하였다((그림 1) 참조 및 [24] 등의 기사 참조). 이러한 추세는 현재 최선형(best effort) 방식의 인터넷 아키텍처(architecture) 자체의 전반적이고 근본적인 변화가 없다면 앞으로도 지속될 전망이다. 현재 시행되는 과금체계(charging structure)는 ISP간 경쟁과 요금설정(pricing)의 자율성 부족 등으로 인하여 등급별 정액제(flat rate)가 대부분이다. 따라서 트래픽의 증가가 ISP의 수입으로 직결되지 않기 때문에 사업자가 네트워크 운용에 어려움을 겪고 있으며, 또한 설비 투자 등의 유인도 부족하다. 특히 P2P와 같은 트래픽은 네트워크 혼잡(congestion)을 가중시키는 주된 요인임에도 불구하고 사업자는 가격을 통하여 제어할 수 없는 상황이다.

위와 같은 배경에서 사업자 및 정책당국은 최선형과는 달리 QoS(Quality of Service)가 보장되는 새로운 인터넷 서비스를 표방하면서 위와 같은 어려움을 타개하고자 한다. ITU-T의 NgN (Next generation Network)이나 우리나라의 BcN(Broadband convergence Network), 영국 BT의 21CN(21st Century Network)과 같이 기존 인터넷 아키텍처의 변화를 꾀하는 All-IP 기반 컨버전스 인프라에 대한 논의도 ISP 등 네트워크 사업자들이 새로운 돌파구를 모색하는 과정에서 자연스럽게 제기된 것으로 볼 수 있다.

사업자들의 이러한 움직임에 대하여 미국의 일부 단체들과 대표적인 CP들은 인터넷의 파편화(Balkanization)를 우려하고 있다. 그 주된 이유는 최선형의 느린 인터넷과 QoS 보장형 고급 인터넷의 분리로 인하여 사회적 약자와 SOHO 등 소규모 CP의 공정경쟁의 기회가 박탈될 가능성이 높아진다는 것이다. 또한 이러한 부익부 빈익빈 현상은 인터넷이 우리 사회에 기여했던 가장 큰 공헌인 아래로부터의 혁신(innovation from the bottom)을 어렵게 만들지도 모른다. 이러한 주장이 현실화되기 시작한 것이 바로 망 중립성(network neutrality)을 통신법 개정에 명시하려는 시도이다.

따라서 망 중립성은 종량제(usage-based pricing), 네트워크 투자, 설비기반 경쟁(facility-based competition), 망개방(open network) 등과도 포괄적으로 관련된다. 또한 NgN과 같은 차세대 인터넷 인프라와 인터넷 거버넌스(governance) 등과도 매우 밀접히 관련되면서 향후 인터넷 패러다임의 재정립과 직결되는 사안으로 그 파급효과가 매우 클 것으로 전망된다. 이러한 이유에서 현재로써는 미국을 중심으로 진행되는 논의임에도 불구하고, 우리나라를 포함하여 각국 정부와 WEF(World Economic Forum) 등도 이를 예의주시하고 있다. 본 고에서는 망 중립성에 대한 최근까지의 기사와 문헌 등을 종합하여 정리하고, COPE Act 등과 같이 관련 정책의 역사적 맥락과 배경도 소개한다. 또한 망 중립성 논쟁의 논점들을 보다 명확하게 밝힘으로써, 향후 망 중립성 논의의 진행에 대하여 전망한다.

II. 망 중립성의 개념과 정의

망 중립성에 대한 정의는 입장에 따라 조금씩 다르게 정의된다. 예컨대, 누구나 동등하게 네트워크에 접속할 수 있어야 하고 모든 콘텐츠가 동등하게 접근되어야 한다는 원칙으로 비차별성(no discrimination), 상호접속(interconnection), 접근성(accessibility) 등의 개념을 근간으로 한다. 또한 ISP들이 네트워크를 지나가는 모든 트래픽을 평등하게 처리해야 하며, 요금을 달리하는 차별화된 전송을 금지한다는 것으로 인식되기도 한다([1],[6]-[8],[12]-[14],[19],[21], [23] 등). 이상을 종합할 때, 망 중립성이란 일반적으로 네트워크 상의 모든 트래픽이 차별없이 처리되어야 한다는 것을 의미하는 것으로 규정할 수 있다. 즉, 네트워크 사업자가 웹사이트 등 트래픽 유발 주체, 트래픽의 특성 및 내용(콘텐츠) 등에 제한이나 차별을 두고 전송해서는 않된다는 것을 의미한다.

[4]와 [6]에서도 지적하고 있듯이, 망 중립성에 대한 명확한 이해를 위해서는 인터넷 서비스가 제공되는 서비스 전달과정(service delivery process) 및 이에 개입되는 사업자 및 사용자 등과의 서비스 접점(service encounter)에 대한 체계적인 이해가 필요하다. (그림 2)에서 보듯이 망 중립성과 관련된 서비스 접점은 다음 4가지로 구분된다. ① ISP와 사용자간 접속(Internet access), ② ISP간 상호접속, ③ CP와 ISP간 연동,1) ④ CP와 사용자간 연결이다.

위 접점 중에서 ④는 CP와 사용자간 시장경제의 원리에 기반한 비즈니스 룰이 잘 정착되어 있다. 또한 가입자 접속(①)이나 ISP간 상호접속(②) 부문에 대해서도 이미 망 중립성과 관련된 원칙들이 어떤 형태로든 적용되고 있다. 예컨대 우리나라를 비롯하여 호주의 ACCC(Australian Competition and Commission)나 영국의 Ofcom(Office of communication) 등에서는 최근에 인터넷 상호접속 방식을 기존의 통신사업자에게 적용되는 강한 규제의 틀에 포함시키려는 다양한 시도를 하고 있다(‘인터넷망 상호접속제도’에 관한 정보통신부 고시(2004년12월22일)나 [2] 등을 참조). 특히 영국의 Ofcom은 NgN의 성공적인 도입과 정착이 사업자간 원활한 상호연동에 크게 의존하는 만큼 사업자간 상호접속과 정산제도를 재검토할 것을 지시하는 등 제도 개선에 적극적으로 나서고 있다.

단, 인터넷의 특성상 과거 POTS(Plain Old Telephone Services)에서와는 달리 콘텐츠 공급자와 전송자(carrier)가 분리되어 있는 관계로 접점 ③에 해당하는 CP와 ISP간의 관계설정이 모호한 상태로 남아 있는 것이 망 중립성 논쟁이 촉발된 근본적인 원인이 된다. 그 이유는 과거부터 지금까지의 최선형 서비스는 email이나 ftp와 같이 연결중심형(connection-only) 서비스만을 염두에 두었고, 오늘날의 Google이나 Yahoo와 같은 CP의 역할을 미처 예상하지 못했기 때문이다. 이들 대표적인 대형 CP조차 단지 하나의 서버에서 출발하였기 때문에 인터넷 접속이라던가 상호접속이라는 형태의 정산모형(financial settlement model)을 적용할 수 없었다. 그리고 이러한 관행이 지속된 상태에서 인터넷의 상업성이 급격히 증가하였기 때문에 NgN과 같은 새로운 인터넷 인프라에 대해서 적용 가능한 뚜렷한 비즈니스 논리가 시장에서 발전되고 검증될 만한 시간적 여유가 없었다.

비록 망 중립성이 CP와 ISP간의 관계에만 국한된 것은 아니지만, (그림 2)와 같은 도식에서 볼 때, 지금의 망 중립성 논쟁의 NgN과 관련하여 직접적인 대상은 접점 ③이라고 할 수 있다. 따라서 본 고에서는 망 중립성 논의를 접점 ③과 관련된 새로운 정산모형에 대한 논의와 관련하여 집중적으로 조망한다.

III. 망 중립성 논쟁

1. 망 중립성을 둘러싼 논쟁의 배경과 역사

망 중립성에 대한 논의는 비단 인터넷 시대에 새롭게 등장한 것은 아니다. 일찍이 POTS 시대부터 통신사업자의 자연독점(natural monopoly)적 지위를 견제하기 위한 수단으로 네트워크를 필수설비(essential facility)로 규정하고 다양한 규제를 시행하였다. [6]에서는 POTS 시대의 네트워크 운용 및 정책 패러다임으로 ‘Open Network’와 ‘No Harm to Public Network’ 원칙을 들고 있다.2) 이러한 원칙들은 실제로 여러 사건을 바탕으로 점진적으로 형성된 것으로 공정한 상호접속, 번호이동성 보장, LLU(Local Loop Unbundling) 등의 정책으로 구체화되었다. 그 결과로 AT&T 독점으로 지배되어 왔던 POTS 시장에 성공적으로 경쟁이 도입되었고, 이는 인터넷 발전으로까지 이어졌다.

그러나 인터넷의 경우에는 다분히 기술공학적 입장에서 초창기의 ‘End-to-end Principle’3) 만이 패러다임으로 공유되어 왔을 뿐이며, 비즈니스 논리 및 정책의 방향이 되는 패러다임은 존재하지 않았다. 단지, 창의성과 혁신의 장으로서 인터넷의 역할에 대하여 막연한 긍정적 인식만이 암묵적으로 공유되어 왔을 뿐이다.

인터넷이 보편화되고 케이블 사업자도 인터넷을 제공할 수 있거나 ISP도 동영상을 제공할 수 있는 기술들이 개발되면서 산업간 경계를 완화할 필요성이 제기되었고, 그 결과 1996년 미국은 1934년의 통신법을 개정한 ‘Telecommunications Act of 1996(이하 ‘1996년 통신법’이라고 함)’을 제정하였다. 그러나 이 역시 인터넷 기술의 빠른 발전과 사회에서 이를 수용하는 방식의 변화를 제대로 지원하지 못한다는 지적이 많았다. 이에 따라 미국 의회는 1996년 통신법의 개정을 준비중에 있으며, 그 과정에서 제기된 개념 중의 하나가 망 중립성이다.

망 중립성 입법을 둘러싼 짧은 기간 동안의 역사적 전개 상황은 <표 1>에서 정리하였다. <표 1>의 진행과정을 살펴 보면, 찬성하는 측과 반대하는 측이 확연히 양분되어 있음을 알 수 있다. 정치적으로도 자유주의 시장경제를 주장하는 보수적인 공화당은 망 중립성을 반대하는 의견이 많으며, 대부분의 민주당 의원들은 진보적 이념을 표방하면서 망 중립성을 강력히 주장하고 있다. CP는 망 중립성을 찬성하며 ISP는 이를 반대한다. 그리고 인터넷 초기의 거두들은 End- to-end Principle이 와해될 것을 염려하여 망 중립성을 지지하며, Cisco 등 차세대 인터넷을 준비하는 세력들은 망 중립성을 반대한다.

또한 <표 1>은 망 중립성 논의가 인터넷 중심의 정보/지식사회를 준비하는 과정에서 벌어지는 가치관의 충돌을 잘 대변하고 있음을 보여준다. 즉, 망 중립성은 21세기 정보/지식사회의 밑바탕을 그리기 위하여 1996년 통신법으로부터 시작된 제도수립 과정상의 미국적 부산물이다. 특히 이러한 측면은 기술 주도형의 우리나라의 BcN 구축 과정과 대비되는 점으로, 우리 정책당국과 정부가 정책을 펼침에 있어서 참고해야 할 내용들을 많이 담고 있다.

이러한 논의 과정을 거치면서 지지와 반대 진영의 구호도 변화되어 왔다. 먼저 지지자들은 ‘망 중립성 연대(net neutrality coalition)’와 ‘Save the Internet’을 시작으로 ‘Don’t Mess with the Net’과 ‘It’s Your Net’을 거쳐서 ‘It’s Our Net’이라는 구호와 함께 망 중립성에 대한 지지를 호소하고 있다. 시민운동적 성격의 구호에서 보듯이 지지자들은 밑으로부터의 혁신이라는 인터넷의 전통에 따라 정치권에게 압력을 가하고 있다. 예컨대, 망 중립성의 입법화를 위한 백만 명 서명운동 등이 그것이다.

이에 반하여 반대자들의 구호는 ‘Hands off the Internet’으로 요약된다. 즉, 망 중립성이 가격규제(price regulation)의 일환임을 강조하면서, 이를 통해 오히려 인터넷의 전통인 자율성을 침해한다는 듯한 인상을 주려는 것으로 보인다. 실제로 AT&T, Verizon 등은 2006년 봄에만 위 구호를 선전하는데 주당 백만 달러를 지출하고 백만 달러의 정치자금을 상원 상무위원회(Senate Commerce Committee)에 전달하였다[13]. 일부에서는 이들 논쟁을 ‘자본과 풀뿌리 간의 전쟁(battle of money vs. the grassroots)’이라고 표현하기도 한다.

2. 망 중립성 지지의 논리와 입장

망 중립성을 지지하는 근거를 정리하면 다음과 같다. 첫째로, 차별의 근원을 제거하기 위함이다. (그림 2)에서 본 인터넷 가치사슬의 구조상 ISP와 다양한 부가사업자들이 파트너십을 형성하고 있거나 앞으로 그렇게 될 가능성은 더더욱 높아진다. 따라서 망 중립성을 통해 경쟁사의 서비스를 차별화하는 것에 대한 보호장치를 마련하고자 한다. 망 중립성의 필요성을 역설하는 측에서는 2000년에 Time Warner 케이블 사업자가 서비스 수수료 협상에서 유리한 입지를 확보하기 위하여 월트 디즈니 프로그램 방송을 잠시 중단한 사건을 그 예로 들고 있다. 당시 Time Warner의 가입자는 약 350만이었으며, 이들은 이유도 모른 채 월트 디즈니 프로그램을 시청할 수 없었다. 또한 North Carolina의 ISP인 Madison River Comm.은 Vonage의 VoIP 서비스 접속을 거부하여 COPE Act를 어겼다. 이에 FCC는 15,000 달러의 벌칙금을 부과하였다.

특히 Yahoo나 Google과 같은 대형 CP들은 ISP가 인터넷 포털이나 온라인 게임, 쇼핑 등의 서비스를 직접 운영하게 된다면, 위와 같은 차별화가 암묵적으로 그리고 빈번히 시행될 가능성이 높다고 주장한다.4) 예컨대, 계획적인 경쟁사의 트래픽 품질을 저하시킴으로써 가입자 이탈을 유도할 수 있다는 것이다. 그리고 ISP들간 담합을 통하여 네트워크 이용료를 높일 가능성도 높다고 생각한다.5) 이러한 이유에서 Google 등은 자체 네트워크 인프라를 어느 정도 확보하거나 CDN(Content Delivery Network)을 이용하여 ISP를 우회하는 방안을 고려하고 있다.

반면에 신생 CP들(startups)을 비롯한 SOHO 및 소형 CP들은 대형 CP와는 다른 이유에서 망 중립성을 요구한다. 즉, ISP가 최선형(best-effort) 대 프리미엄형(premium)의 이중화된(two-tiered) 인터넷 전송 시스템을 운영한다면, 서비스 원가에 민감하게 영향을 받는 소형 CP들의 비즈니스 기회는 그만큼 악화된다는 것이다. 이는 대형 CP와의 경쟁에서 절대적으로 불리하게 작용하기 때문에 불공정하다고 주장한다. 특히 멀티미디어 서비스에 기반한 Grouper.com과 같은 신생 CP들은 실제로 트래픽에 상대적으로 둔감한 가격체계를 이용하는 비즈니스 모형을 근간으로 하는데 인터넷이 이중화되면 비즈니스 자체가 힘들다고 주장한다[20]. 이중화된 시스템에서 우선순위에서 밀리는 패킷들의 상대적인 품질 저하는 필연적이기 때문이다.

또 다른 망 중립성 지지 이유는 바로 초기의 인터넷 철학과 직결된다. End-to-end Principle과 개방형 시스템이 인터넷 초기의 기술적 이념을 대변하는 것이라면, ‘누구나 사용할 수 있는 네트워크’라는 원칙은 인터넷을 통한 ‘아래로부터의 혁신’을 실현시키고자 하는 초기 인터넷 개발자들의 순수한 사회적 이념을 드러내는 것이다. 즉, 인터넷은 toll-free이어야 한다는 것이다. 이중화된 인터넷에서는 ISP가 문지기(gatekeeper) 역할을 하게 되며, 이는 더 이상 인터넷이라고 부를 수 없다는 것이 빈스 카프(Vince Cerf) 등의 주장이다.

이러한 관점에서 인터넷이 사회에 기여할 수 있는 핵심적인 가치는 개방, 자율, 혁신 등이며, 이를 통해 진정한 능력위주의 사회(meritocracy)가 실현되었음을 역설하고 있다. 예컨대, 초기에는 여러 소규모 검색엔진 중의 하나였던 Google이 끊임없는 기술개발과 경쟁을 통해 최고의 위치에 오르게 된 것은 인터넷의 meritocracy를 잘 보여준다. 즉, 만약 이전의 인터넷이 이중화되어 있었다면 과연 Google이 오늘날과 같이 성공할 수는 없었을 것으로 보는 것이다[23].

3. 망 중립성 반대의 논리와 입장

망 중립성을 반대하는 입장의 논리는 크게 다음 네 가지로 요약된다.

① 망 중립성 논리의 경제학적 타당성 부족

② 불필요한 규제로 개악될 가능성

③ 인터넷 환경 개선과 서비스 개발을 위한 투자재원 확보

④ 기타 정치적 입장

먼저 반대자들은 경제학적 논리에서 망 중립성을 지지할 만한 근거가 취약하다고 지적한다. 경제학적 논리는 기본적으로 가격기구에 의한 자원배분을 강조한다. 따라서 현행 인터넷과 같은 ‘one-size-fits-all’ 식의 요금체계나 차별화(differentiation)을 거부하고 형평성(equity)만을 강조하는 논리에 대해서는 체질적으로 거부감을 가지게 된다. 특히 인터넷의 망외부성(network externality)을 고려할 때, 트래픽 혼잡은 피할 수 없는 현상이므로 가격기구를 통하여 이러한 문제를 해결하는 것이 최선이라고 본다. 결국 이중화된 시스템을 통하여 차별화된 서비스를 제공하는 것도 문제가 없을 뿐만 아니라 ISP가 CP에게 차별적인 가격을 설정하는 것도 경제학적 논리에서는 문제가 없다고 본다.6)

이러한 시각은 망 중립성을 통해 정책당국이 인터넷 네트워크 운용에 대한 지배력을 증가시키지 않을까하는 우려로 이어진다. 즉, 망 중립성이 가격 규제와 다르지 않다고 보는 것이다. 가격규제는 자원배분의 왜곡을 가져올 뿐만아니라 요금체계를 단순화시키고 경직화시켜서 서비스의 다양성을 어렵게 만든다. 또한 사업자는 제한된 환경에서 수익을 창출해야 하므로 서비스 품질의 저하를 초래한다. 결국 비용과 효용이라는 측면에서 모두 나쁜 결과를 초래한다. 따라서 망 중립성이 가격규제를 비롯한 불필요한 규제로 악용될 소지가 있다면, 이는 의회가 결정할 문제가 아니라 자유시장(free market)의 원리와 공정경쟁을 통하여 결정되는 것이 바람직하다.

또한 ISP와 케이블 사업자 등은 발전된 인터넷 인프라 구축을 위한 투자재원 확보 측면에서 망 중립성에 반대한다. 현행 인터넷 인프라와 최선형 서비스에서는 ISP 네트워크의 입구(ingress point)과 출구(egress point) 사이에 막대한 대역폭을 확보하지 않는 이상, CP와 사용자 간의 고품질 정보전송은 매우 어렵다. 품질 개선을 위해서는 지속적인 투자가 요구되는데 트래픽량에 독립적인 형태의 과금체계에서는 ISP 등 네트워크 사업자에게만 일방적으로 투자를 요구한다. 사용자에게 인터넷 종량제를 전격적으로 시행하는 것이 여러 이유에서 어려운 이상, CP와 ISP간 일반적인 비즈니스 관계 수준의 정산모형이나 기준을 마련하여야 한다.7) ISP가 NgN 등을 통하여 전송 채널을 이중화하고 품질에 따라 차등적으로 과금하는(pay-per-performance) 비즈니스 모형을 금지할 만한 법적, 경제학적 근거는 없다.

실제로 우리나라의 BcN이나 BT의 21CN은 물론 AT&T나 Verizon 등의 미국 ISP들도 CP의 콘텐츠와 서비스가 사용자에게 정확히 전달될 수 있는 QoS 보장형 채널을 적절한 가격에서 제공할 준비를 마친 상태이다. NgN 서비스에서는 비즈니스 모형과 기술적 타당성(validity) 및 가능성(feasibility)이 중요하다. 그리고 전자에 가장 핵심적인 부분은 트래픽의 유형에 따라 차등화된 과금이 가능함으로써 수입의 일부가 인프라 개선이나 신규 투자 및 타 사업자와의 원활한 연동을 위한 가격 이전(price transfer) 등으로 자연스럽게 흐르는 수익ㆍ지불 흐름(revenueㆍpayment stream)을 형성하는 것이다.8)

마지막으로, ISP들은 망 중립성 입법화가 전국적 프렌차이즈(nation-wide franchise)를 통하여 pay TV 서비스를 가능하게 하였던 FCC의 최근 결정(‘COPE Act of 2006’의 주요 사안 중의 하나임)을 원점으로 되돌리는 역할을 할 수 있음을 경계하고 있다. 케이블 사업자가 망 중립성과 관련하여 적극적인 반대에 나서지 않고 있는 이유도 이러한 관측을 뒷받침한다.

IV. 망 중립성 논쟁의 시사점과 앞으로의 전망

지금까지 망 중립성 논쟁은 NgN 등 새로운 인터넷 서비스 인프라와 관련하여 ISP와 CP간의 관계정립에 초점을 맞추고 있다. 이러한 관점에서 망 중립성 지지와 반대의 논점을 다시 정리하면 다음과 같다:

① 인터넷 철학과 혁신에 대한 입장

② 사용자 편익(소비자 주권) 및 투자재원 확보

③ 공정경쟁

첫째, 지지와 반대 모두 자신들의 주장이 인터넷을 통한 혁신에 긍정적으로 작용할 것이라고 주장하지만, 양측이 정의하는 혁신의 성격이 다르다. 또한 혁신에 대한 관점의 차이는 인터넷 철학에 대한 견해 차이와도 밀접히 관련된다. 이러한 측면에서 볼 때, 일단은 망 중립성을 지지하는 측의 혁신에 대한 개념이 초기 인터넷 철학에 보다 잘 부합되는 것으로 보인다. 즉, 누구나 동일한 조건에서 사용자들의 니즈에 부합되는 아이디어를 제공하는 능력있는 공급자가 성공하는 것(meritocracy)이 혁신이라면, 인터넷은 Openness와 End-to-end Principle이 지켜지는 단일의 동질적 전송 채널이어야 하며, 결국 망 중립성은 인터넷 철학과 일치하는 혁신의 제도적 근간을 제공한다.

그러나 ITU-T뿐만 아니라 IETF까지도 적극적으로 연구하는 NgN 같은 차세대 인터넷 인프라는 Openness와 End-to-end Principle을 절대적인 금과옥조로 여기는 것 같지는 않다. 그렇다면 혁신이라는 것은 기술적, 제도적으로 한층 진보된 인터넷 인프라를 구축하는 것이며, 이 경우에는 망 중립성은 시대에 역행하는 장애에 불과하다.

혁신에 대한 입장이 이처럼 상반된다면 최종 결정권을 가진 주체는 바로 사용자 집단일 것이다. 이점에 대해서는 양측 모두 동의하여 시장이 결정할 것이라는 일견으로 모아지고 있다. 그러나 역시 사용자 편익이나 소비자 후생이라는 관점에서는 또한 서로 다른 기준을 가지고 있는 것으로 보인다. 이 문제는 인터넷 서비스의 정의와 투자재원 확보의 문제와 직결된다.

CP를 중심으로 한 지지 입장에서는 시장이 결정한다는 의미를 ISP와 사용자와의 관계에만 국한시키고자 한다. 예컨대, NgN이 사용자 편익을 증진시킬 것으로 믿고 ISP가 먼저 나서서 이를 구축하고 그 비용은 사용자들로부터 환수하는 것이 타당하다는 것이다. ISP가 CP에게 투자에 대한 공동 부담을 요구하는 것은 시장 반응에 대한 불확실성으로 인해 위험을 공유(risk sharing)하자는 것이므로 CP는 이에 동참할 의미가 없다고 본다.

반면에 ISP는 NgN과 같은 새로운 인프라가 소비자에게 다양한 선택 환경을 제공한다는 점만으로도 의미를 가진다고 주장한다. 새로운 인프라를 통해 고품질의 서비스가 가능한 토대를 만듦으로써 CP의 미래 서비스를 위한 새로운 시장을 개척하는데 일조하는 것이기 때문에 CP와의 정산체계도 새롭게 정립되어야 한다고 보는 것이다. CP의 트래픽 증가는 ISP 네트워크 투자를 보조할 수 있는 최소의 과금체계가 필요하다는 것이다.

ISP와 CP간 새로운 정산체계에 대한 경제학적, 법학적 관점에서 어느 한 측의 주장만이 일방적으로 타당하다고 볼 수는 없다. 여기에는 인터넷을 통한 서비스 특성에 대한 규정(예컨대, 인터넷 서비스의 시스템 시장(systems market)적 특성 등)이나 소비자 후생의 차원에서의 동태적 효율성(dynamic efficiency)과 같이 분석과 해석이 어려운 문제들이 전제조건으로 등장하기 때문이다. 또한 만약 새로운 정산체계가 필요한 것으로 합의를 볼 수 있다고 하더라도 그 구현에 대한 최적 형태를 찾거나 만들어 내는 것은 또 다른 도전과제이다.

망 중립성 논쟁의 또 다른 주요한 축은 공정경쟁에 대한 인식의 차이에서 비롯된다. 즉, 망 중립성이라는 강제 규정이 없을 경우에도 이중화된 인터넷에서 ISP들의 차별적이고 반경쟁적인 행위에 적절히 대처할 수 있는가에 대한 문제이다. 지지측은 Time Warner나 Madison River Comm.과 같은 사건들이 망 중립성이 필요한 이유를 단적으로 보여주고 있다고 주장한다. 반면에 반대측에서는 이들 사건은 이중화된 인터넷과는 아무런 관계가 없다고 맞서고 있다. 실제로 이중화된 인터넷이 지금까지 존재하지 않았기 때문에 망 중립성과 같이 강력한 수단을 앞서서 동원한다는 것은 예상치 못한 부작용을 초래할 수 있다는 염려가 망 중립성 법안을 부결시키는 결정적인 이유 중의 하나였다. 즉, 반경쟁법(anti-trust law)과 같이, ISP의 불공정 행위와 협상력 우위를 이용한 차별적 행위를 규제할 수 있는 대체 수단이 충분하다고 판단하는 것이다.

이상에서 정리한 논점을 중심으로 볼 때, 망 중립성은 시기상조라는 관점이9) 아직까지는 좀 더 유리한 입지를 점하고 있는 것으로 보인다. 따라서 망 중립성 지지측이 우려하는 대로 NgN 등을 통한 인터넷 전송 채널의 이중화는 진행될 전망이며, 이에 따라 ISP는 Pay-to-Play 형태의 비즈니스 모형을 전개시킬 발판을 마련할 것이다.

그러나 이러한 흐름에 영향을 미칠 수 있는 변수들은 존재한다. 첫째로, 다양한 서비스가 새롭게 개발되고 제공되기는 하지만, 심지어 ISP조차 아직까지 새로운 서비스에 대한 특성을 완벽하게 파악하고 있지는 못하다. 최선형 네트워크형 서비스와 프리미엄 네트워크형 서비스가 질적으로 상이하다는 것이 이중화가 설득력을 획득하는 전제조건이지만, 이는 아직까지도 가정에 불과하다. 트래픽 특성은 단순히 서비스 수요량에만 영향을 받는 것이 아니라 소비 패턴이나 기타 여러 변수에 의해 결정되기 때문에 쉽게 단정할 수는 없다. 프리미엄 네트워크에 흐르는 트래픽이 최선형의 그것과 유의한 수준의 차이를 보이지 못한다면, 망 중립성을 반대한 것이 ISP의 수입 확대를 위한 것이었다는 비난을 받을 소지가 충분하다.

또한 CP와 start-up 등을 중심으로 한 Techno-ally(혹은 Silicon Valley ally라고도 부름)와 ISP 그룹, 그리고 Comcast 등의 케이블 사업자 간의 역학관계도 망 중립성의 향방에 정치적 영향력을 미칠 수 있다. ISP가 케이블 사업자의 프랜차이즈 제약 없이 전국적인 pay TV 서비스로부터 막대한 수익을 얻을 경우, 케이블 사업자와 Techno-ally간 연대가 가능하다. 이러한 합종연횡은 언제나 가능한 것으로, 예컨대 Techno-ally의 수장격인 MicroSoft는 케이블 사업자에 대항하여 ISP의 전국적 프랜차이즈 획득을 지원하였으나, 2005년 AT&T CEO Whitacre의 인터뷰 이후 망 중립성에 대해서는 반대의 입장에 서 있다. 또한 인터넷 가치사슬의 최상단에 위치한 CP와 중간 계위의 Cisco, Intel 등의 벤더들은 2003년 ‘Four Connectivity Principles’을 위해서는 서로 연대하여 ISP에 맞섰으나, NgN 설비/장비 시장이 개입되는 2006년 망 중립성 법안을 놓고서는 서로 결별하였다. 1996년 통신법 이후 ISP와 케이블 사업자 간의 경쟁관계를 고려하면,10) 케이블 사업자가 망 중립성과 관련하여 또 다른 casting vote를 가지고 있다고 볼 수 있다.

끝으로, ISP와 CP간의 정산체계를 둘러싼 망 중립성 논의는 국가간 이슈(international issue)가 될 소지가 있다. 예컨대, 미국의 특정 CP X의 서비스에 우리나라 사용자들의 접속이 폭주한다면, 그리고 이 상태가 향후 상당 기간 동안 지속될 것으로 예상된다면,11) 우리나라 ISP들이 해당 트래픽을 제어하는 것이 정당하게 받아들여질 수 있는지는 앞으로도 계속 고민해야 할 문제이다. 이와 같이 미묘한 문제를 떠나서도 미국의 망 중립성 논의가 향후 전세계 인터넷 진화 방향을 결정할 것이기 때문에, 이 이슈는 다분히 미국에만 국한된 것은 아니다. 최근 Iland에서 개최된 ‘2006년 제36차 OECD 통신 인프라 및 서비스 정책에 관한 특별위원회’에서 망 중립성과 관련된 논의가 시작된 것은[1],[18] 이 문제가 국제화 이슈로 부각될 가능성이 높다는 것을 잘 보여준다.

V. 맺는 말

이상에서 망 중립성 논의의 역사적 배경과 진행과정, 논점 등을 살펴보았다. 지지 및 반대 입장의 핵심적인 논점을 간단히 요약한다면 ‘차별화 반대(no discrimination)’와 ‘가격규제 반대(no price regulation)’로 정리할 수 있다. 그러나 정확히 10년 전의 통신법 개정때와는 상황이 달라져 위와 같이 도식화된 대비만으로는 부족하다. 망 중립성 논의에는 기술, 시장, 문화, 철학, 세계화 등이 복잡하게 얽혀 있어서 하나의 대안만으로는 해결될 가능성이 없어 보인다. 오히려 뚜렷한 대안 없이 양측을 오가면서 ‘지금까지 인터넷이 그러하였듯이’ 자발적으로 모양을 갖추도록 하는 것이 가장 ‘인터넷다운’ 해결책일 수도 있겠다.

또한 우리가 배워야 할 교훈은 망 중립성 논의의 내용에 있는 것이 아니라, 오히려 그 과정에 있을 지도 모른다. BcN 구축 이전에 이러한 고민과, 최소한의 사업자간 합의를 위한 노력을 얼마나 해보았는지 반성할 필요가 있다. 우리나라가 비록 WiBro나 NgN과 관련된 기술적 측면에서는 앞서가고 있지만, 현행 정책과 제도적 측면에서는 민간 부문의 자발적인 차세대 인프라 구축과 이를 통한 혁신을 유인할 만한 적절한 제도적 뒷받침과 논의가 많이 부족한 것으로 보인다.

<참 고 문 헌>

[1] 곽정호, “미국의 망 중립성 도입 논의,”「정보통신정책」, 제18권 10호, 2006, pp.31-37.

[2] 곽정호, “호주의 인터넷 망 상호접속 관련 논의,”「정보통신정책」, 제16권 3호, 2004, pp.63-68.

[3] 김도훈, “디지털 컨버전스 인프라로서의 NgN 환경에서 인터넷 산업구조 ISP, CP, CDN 사업자간 경쟁을 중심으로,”「Working Paper」(학술지에 투고되었음), 2006.

[4] 김도훈, “All-IP 컨버전스에서 End-to-End QoS의 효과적 구현을 위한 ISP 상호접속,”「Telecommunications Review」, 제16권 1호, 2006, pp.35-46.

[5] 김희수, “인터넷 상호접속 공정경쟁 이슈와 정책대안,”「KISDI 이슈리포트」, 03-10, 정보통신정책연구원, 2003.

[6] 박재천, 최선옥, “네트워크 중립성,”「Issue Inside」, 제2006-8.2호, 2006년8월.

[7] 한국인터넷진흥원, “네트워크 중립성에 관한 Pro vs. Con,”「Issue Tagging-인터넷 거버넌스」, 2006년8월.

[8] 한국전산원, “네트워크 중립성의 이해 및 주요 이슈 분석,”「IT Issues Weekly」, 2006년8월1일, pp.10-14.

[9] 한국전산원, “미국 상원, 네트워크 중립성 법안 부결,”「NCA Weekly」, 2006년6월30일, pp.16-17.

[10] 한국전산원, “미국 전기통신법(Telecommunications Law) 새롭게 구성 시도,”「NCA Weekly」, 2006년3월31일, pp.8-9.

[11] 한국정보통신기술협회(TTA) PG215(서비스품질분과) 워크샵 토론 내용, 선문대학교, 2006년7월13일

[12] 홍상균, “Network 중립성(Net Neutrality): Open Internet vs. Tiered Internet,”「한국소프트웨어진흥원 정책리포트」, 2006.

[13] D. Clark, “A Tangled Net: an In-depth Look at the Network Neutrality Debates,” National Journal, July 7th, 2006.

[14] R. Hahn and S. Wallsten, “The Economics of Net Neutrality,” The Economists’ Voice, June Issue, 2006, pp.1-7.

[15] G. Huston, ISP Survival Guide: Strategy for Running a Competitive ISP, Wiley, 1999.

[16] D. McCullagh, “Net Neutrality,” CNet News.Com(available at http://www.news.com), June 12th, 2006.

[17] C. Stern, “The Coming Tug of War over the Internet,” Washington Post, January 22nd, 2006.

[18] K. Willetts, “The Long Arm of Regulation Reaches Telecom Again: Net Neutrality Goes Global,” Telecommunications Magazine, August 8th, 2006.

[19] “Getting a Fix on Network Neutrality,” Knowledge@Wharton(available at http://knowledge.wharton.upenn.edu), June 14th, 2006.

[20] “Internet Debate: Preserving User Privacy,” NPR Radio News(audio archive available at http://www.npr.org), April 25th, 2006.

[21] “Net Neutrality,” Wikipedia(available at http://www.wikipedia.com), August 15th, 2006.

[22] “Net Neutrality Advocates Put Pressure on Lawmakers,” Computer World(available at http://computerworld.com), July 21st, 2006.

[23] “Network Neutrality on the Internet,” NPR Radio News(audio archive available at http://www.npr.org), January 23rd, 2006.

[24] “Phone Companies Set Off a Battle over Internet Fees,” Wall Street Journal, Jan. 6th, 2006.

[25] “Some Pro Net Neutrality Arguments That Make No Sense,” Hardware 2.0(available at http://blogs.zdnet.com), July 15th, 2006.

1) 본 고에서 접점 ③에 대해 ‘연동’이라는 다소 애매하고 기술 중심적인 표현을 사용한 이유는 바로 뒤에 밝혀진다.

2) ‘Open Network’는 필수설비로서의 네트워크 자원 이용에 대한 공정성을 강조하는 것이며, ‘No Harm to Public Network’는 1956년 ‘Hush-a-phone’ 사건을 계기로 네트워크와 단말장비(Customer Premise Equipment: CPE) 및 기타 장비/장치들 간의 배타적 결합을 제한하는 것이다. 이들 패러다임 구축을 계기로 네트워크 장비/장치 산업들이 크게 발전할 수 있었다. 보다 자세한 내용은 [6], [15] 등을 참조.

3) ‘End-to-end Principle’은 ‘dumb network’이라는 초기 인터넷 철학과도 일맥상통하는 것이다. 즉, 인터넷 기술 및 서비스의 개발은 주로 단말(end) 장비/장치 및 소프트웨어 등에 의해 주도되며, 네트워크는 단지 트래픽만을 전송할 뿐이라는 것이다. 보다 자세한 내용은 [15] 등을 참조.

4) 이러한 염려를 뒷받침할 수 있는 기술적 가능성은 상당히 높은 것으로 보인다. 반면에 네트워크 운영자들의 고의적 지연 등의 부정행위를 억제할 수 있는 기술도 존재한다. 예컨대, 전산원에서 추진하는 BcN 품질보장망 아키텍처를 들 수 있다([11]).

5) 이에 대한 반론으로, [3]에서는 시장에 상당수의 동질적인 ISP가 존재하고 CDN(Content Delivery Network)과 같은 ISP 대체 수단이 활성화되어 있다면, ISP의 담합이 쉽지 않음을 모형을 통해 보여 주고 있다.

6) 경제학적 논리에서도 discrimination과 differentiation은 명확히 구분한다. 전자는 독점적 지위를 가지는 경제주체의 바람직스럽지 못한 행동을 의미하는 부정적인 뉘앙스를 가진다. 반면에 후자는 경제주체의 자연스럽고 타당한 행동으로 오히려 권장해야 할 사안이다. 한글로는 동일하게 ‘차별(화)’로 번역되어 혼란을 주기 때문에 문제를 더욱 복잡하게 만드는 측면도 있다.

7) 이러한 배경에서 ISP측의 망 중립성 반대에는 과거에도 사용했던 catch phrase가 다시 등장한다: 즉, “old wires, old rules; new wires, new rules.”

8) 물론 이에 대한 기술 및 제도적 지원이 완벽한 것은 아니다. 미국의 AT&T나 Verizon, 우리나라의 KT 등과 같이 ingress와 egress를 거의 대부분 관장할 수 있는 거대 ISP라도 타 ISP와 상호접속이 필요한 경우가 많기 때문이다. NgN 환경에서 상호접속의 이슈와 이에 대한 해결방안으로는 [4] 등을 참조.

9) 예컨대, 미국 경제학자인 Katz 교수는 한 인터뷰에서 다음과 같이 말한 바 있다: “I wouldn’t be surprised if we are dealing with net neutrality 10 years from now([19]).”

10) 케이블 사업자들은 1996년 통신법 개정 이후, 천억 달러에 이르는 네트워크 업그레이드 투자를 감행하여 왔다.

11) CP X가 우리나라 시장에 진출하는 경우, 이러한 문제를 피할 수 있을 것이다. 그러나 해외시장 진출은 (CP X의 입장에서 보아도) 여러 불확실한 요소가 개입되며 정착에 이르기까지 오랜 시간이 걸리는 복잡한 문제이다. 따라서 해외시장 진출이 이 문제의 국제화 가능성을 해결하지는 못한다. 또한 국제 사업자간 인터넷 상호접속까지 고려한다면, 국내/국제 ISP들과 CP간 비용 이전(cost transfer) 및 정산 문제는 매우 복잡해진다.